作者简介：韩春晖，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授。国家高端智库专家，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（专家稿）执笔人，《重大行政决策程序暂行条例》（专家稿）执笔人。
近年来，很多地方政府科学民主依法决策水平不断提升，但一些地方也存在尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题。国务院公布的《重大行政决策程序暂行条例》，是新时代推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高重大行政决策的质量和效率的重要法律依据，深刻领会《条例》的立法意义、历史定位，把握立法要求，对科学民主依法决策、推进行政决策法治化意义重大。
2019年4月，国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定，自2019年9月1日起施行。《条例》的颁布实施，是我国行政决策法治化的重要成果，是法治政府建设的重大进步，是有中国特色社会主义法治体系的重大完善。
领导干部要深刻领会立法意义、把握立法意图、理解立法要求，全面提高依法决策、科学决策、民主决策的能力和水平。
《条例》立法意义
解决和消除行政决策领域存在的“陷阱”
习近平总书记在十八届四中全会第二次全体会议讲话中指出：“纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”《条例》的制定和实施，旨在解决和消除行政决策领域长期存在的各种“陷阱”，促进国家治理体系和治理能力的法治化。主要表现为四方面：
一是“塔西佗陷阱”。“塔西佗陷阱”这一概念得名于古罗马历史学家塔西佗，是指在行政决策中，由于受行政决策影响的当事人对于决策主体缺乏最基本的信任，所以不论决策主体公开任何信息都怀疑排斥，不论决策事项好坏与否都坚决反对，导致无法执行决策、无法作出决策甚至无法启动决策的情境。在我国，有些决策还未启动，论证还未展开，就遭到了民众的强烈反对，其根本原因在于民众缺乏对政府的基本信任。
二是“合法性陷阱”。“合法性陷阱”是指在行政决策过程中，由于决策主体权威不足，既无有效的信息交换机制来说服当事人接受决策，又无充分的资源保障公平交换促进当事人接受决策，从而导致“决而难行、决而不行”的情境。在我国，有些行政决策未能综合当地居民的政策偏好，导致“合法性”严重不足。
三是“邻避陷阱”。“邻避陷阱”是指在行政决策过程中，由于利益相关的少数人强烈反对导致符合多数人福祉的决策难以作出或者难以执行的情境。“邻避”这一概念的英文为NIMBY，是Not In My Back Yard的缩写。该词本身源于一个经典场景：某一社区的居民很容易对于安装垃圾箱的方案达成高度共识，却很难对垃圾箱装在社区中什么位置达成基本共识，因为每个居民都不希望垃圾箱在自己后院。在我国，“邻避陷阱”是行政决策中的一种普遍现象。
四是“罗生门陷阱”。“罗生门陷阱”是指在行政决策过程中，与决策有关的各方当事人都从自身利益出发，按照有利于自己的逻辑来解释和理解决策中的各种相关信息，造成真相难以被澄清的混乱局面，进而导致行政决策的当事人无法被决策主体“说服”的情境。在我国，“罗生门陷阱”也屡屡发生，常常造成行政决策中多方主体之间的信息不对称和信息混乱。
《条例》历史定位
改变我国行政决策“无法可依”状况
我国行政决策法治化的进程曾历经“八步”，具体体现为八个重要文本和法律。它们依次为1999年国务院颁布的《关于全面推进依法行政决定》、2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008国务院颁布的《关于加强县市政府依法行政的决定》、2010年国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》、2012年党的十八大通过的报告、2014年党的十八届四中全会通过的决议、2015年中共中央和国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》。
其中，1999年国务院颁布的《关于全面推进依法行政决定》提出：“各级政府和政府各部门及其领导干部，必须严格遵守宪法和法律、法规，严格执行党和国家的政策，严守纪律，带头依法办事，依法决策，依法处理问题，切实领导、督促、支持本地方、本部门严格依法办事。”这是我国首次明确提出“依法决策”，开启了我国追求行政决策法治化的历史进程。
2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”该规定强调行政决策必须实现合法性、科学性与民主性的内在统一，为我国行政决策法治化的探索指明了方向。
2008年国务院颁布的《关于加强县市政府依法行政的决定》遵从依法、科学、民主的决策方向，具体规定了听取意见制度、公众参与制度、合法审查制度、集体决定制度、实施后评价制度和责任追究制度等，特别是对于听证制度，作了非常详细且具有针对性的规定，旨在提高行政决策中公众参与的实效性。
2010年国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》提出坚持依法科学民主决策的制度建设方向，并且明确要求各级决策机关必须遵守五大必经程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论。这是我国第一次明确提出了行政决策应当进行风险评估的程序要求，并且强调主要对行政决策的社会稳定、环境影响和经济安全方面进行评估。
2012年党的十八大报告和2014年党的十八届四中全会决议都对行政决策的法治化作出了比较宏观但明确的规定。2015年中共中央和国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》贯彻落实这两次会议精神，具体规定了行政决策的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论和责任追究等制度建设要求。
2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》则表明，我国行政决策法治化基本完成。此前，在行政执法领域中，我国已经制定《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等一系列法律，基本建成行政执法的基本体系；在行政救济领域，我国制定了《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等一系列法律，基本建成行政救济法的基本体系。但是，行政决策领域的立法显得有些滞后。《条例》的颁布，彻底改变了我国行政决策“无法可依”的状况，是我国行政决策法治化的重要制度成果。
总体来看，《条例》具有以下几方面的历史价值：其一，它是新时代行政决策的制度依据。《条例》是对我国行政决策实践问题的时代回应，是我国行政决策法治化20年探索的最新成果。其二，它是新时代行政决策合法、科学、民主与否的实效标准。《条例》对我国行政决策法治化探索过程中的各种举措进行了比较、评判、改造和取舍，对于符合新时代行政决策实践需求的举措予以确认。其三，它是新时代行政决策法治化的实践路径。行政决策原本依据政策规定而为，其本质是一种“行政过程”。《条例》则通过具体决策程序的规定，将其转变为“法律过程”，使得行政决策本身更加容易被接受。其四，它是新时代行政决策法治化的多元结构。《条例》通过多个程序环节的制度设计，使得多元主体能够共同参与其中进行充分有效博弈，使得不同主体所掌握的行政知识、生活知识、技术知识、法律知识和价值知识都能充分地融入决策过程，形成基于多种知识的综合理性，提高了科学决策的水平。
《条例》指导作用
促进行政决策法治化
法律是社会关系的调整器。《条例》的制度设计也特别统筹协调了对行政决策有重大影响的几组关系，有很强的现实指导作用。
一是行政决策机关与同级党委、人大、政协和其他组织的关系。对此，《条例》作了三个方面的具体规定：其一，特别强调同级党委在行政决策中的领导核心作用。比如，《条例》第三十一条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”其二，特别注重协调与同级人大的关系。比如，在立法过程中，曾经将“编制国民经济和社会发展规划”和“编制财政预算”这两类事项列为“重大行政决策事项”的范围。后来在多次论证研讨中，立法部门考虑到这两类事项真正的决策权应当是归属于人大，故而在之后的立法稿中予以删除，以明确行政决策权与地方人大决策权的界线。其三，特别注重协调与同级政协和其他组织的关系。比如，《条例》第十条规定：“人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出决策事项建议，以及公民、法人或者其他组织提出书面决策事项建议的，交有关单位研究论证。”
二是中央与地方的关系。对此，《条例》第三条和第八条有非常精细的制度设计。一方面，为了赋予地方政府对重大决策事项的判断决定权，《条例》第三条规定决策机关可以结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录，并且根据实际情况调整，赋予地方政府在行政决策领域的一定自主权。另一方面，为了防范地方政府通过确定重大决策事项目录的方式，将很多本应属于重大决策的事项排除在外，规避适用重大行政决策的法定程序，《条例》第八条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督。审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。
三是《条例》与行政组织法的关系。对此，《条例》第三十条体现最明显。一方面，为了保证行政决策决定是基于集体讨论基础上形成的“集体智慧”，该条规定在行政决策的集体讨论中行政首长应当最后发表意见。另一方面，为了防止这一制度设计违反我国《宪法》及政府组织法所规定的行政首长负责制，该条并未规定行政首长必须遵从多数人的意见。只是规定如果行政首长拟作出与多数意见不一致的决定时，应当说明理由。
四是程序的刚性与弹性的关系。行政决策程序必须考量决策的效率和成本，因而要对不同的程序环节作区别规定。《条例》规定公众参与、集体讨论和合法性审查是三个刚性的程序环节，必须严格遵守，不得变相、越过或者忽略。但是，对于专家论证和风险评估，《条例》第十九条和第二十二条则规定为一种弹性的“可供选择适用”的程序环节。比如，对于“专业性、技术性较强的决策事项”才应当进行专家论证，对于“可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的决策”才需要进行风险评估。这种制度设计主要避免行政资源的无谓消耗，提高行政决策效率。
