在新时代坚持全面依法治国的总体布局中，民法典的颁布与法治政府建设两者之间将产生巨大的正向促进作用。一方面，民法典为广大基层干部推进法治政府建设注入强劲动力；另一方面，作为法治政府建设者的基层干部，也要为民法典的有效实施提供监督保障，并争当守法的模范榜样。
韩春晖
中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授。国家高端智库专家，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（专家稿）执笔人，《重大行政决策程序暂行条例》（专家稿）执笔人。
十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》共1260条，对公民进行“从摇篮到坟墓”“从生前（胎儿）到身后（继承）”的全方位的法律调整，被誉为“社会生活的百科全书”，是中国特色社会主义新时代建设法治社会的基本法。
作为新中国的首部法典，它对于实现2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的发展目标意义重大。党的十八大以来，习近平总书记创造性地提出了新时代全面依法治国的工作布局，明确要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在“三个一体建设”的工作布局中，作为建设法治社会基本法的民法典，必定对法治国家和法治政府建设产生关联互动、同频共振的治理效能，必定成为建设法治国家和法治政府的内在驱动和重要抓手。从民法典的规范体系来看，它为广大基层干部创设了在新时代推进法治政府建设的重要抓手。
一、划定了公权与私权的法律界限
公权与私权界限清晰，是职权法定原则的必然要求。职权法定是指公权力的产生、享有和行使必须通过法律所明文规定的方式来获得，没有法律依据且未经法律规定方式所创造、产生和享有的公权力不具有合法性，即“法定职责必须为，法无授权不可为”。它是现代国家治理的基本原则，是政府职能权限不可逾越的“红线”。为此，习近平总书记今年5月29日主持中央政治局第二十次集体学习时指出：“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。”
民法典的颁布，实际上是以国家基本法律的方式，更加清晰地划定了公权与私权的分界线，也就是政府履职的界限。比如，民法典第267条规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏。第1002条、第1003条和第1004条则依次规定，任何组织或者个人不得侵害他人的生命权、身体权和健康权。
二、明确了公权对私权的保护义务
从消极的、事后的司法救济走向积极的、事先预防和事中保护的法律机制，是世界各国私权保护机制发展的基本趋势。民法典将人格权单独成编，应对基因编辑、器官移植、人体试验、AI换脸等现代科技的发展，保障日益丰富的人格利益，改变了单纯依靠侵权法对人格权事后保护的机制，建立一种事先、事中保护与事后保护相结合的保护机制，是一个巨大的法治贡献。
在对人格权予以事先和事中保护阶段，民法典的有些规范实际上明确了公权对私权的保护义务，需要我们通过进一步完善执法机制去履行此类义务。比如，民法典第1005条规定，自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的，负有法定救助义务的组织或者个人应当及时施救。其中，组织可能包含党政机关、事业单位和人民团体等。第1010条规定，机关、企业、学校等单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施，防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰。第1039条规定，国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。实际上，这些条文都要求公权力主体应当进一步建立和完善事先预防和事中保护的执法机制。
三、规定了公法主体进行私法活动的规范体系
国家权力机关属于公法主体，自然应当依据公法规范来履行其公共职能。同时，作为财产性的机关法人，公法主体可能通过一些私法活动来保障其履行职能。因此，民法典第97条特别规定，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。理所当然，此时的国家权力机关就是民事主体，必须严格遵守民法典的相应规范。其中，民法典的合同编对公法主体也是普遍适用的规范体系。
必须澄清的是，公法主体必须依据民法典实施私法活动，并不意味着民法典可以作为公法主体履行公职的直接依据。这种私法行为与公法行为所依据法律规范的“二分”，并非基于“主体-行为-主体”的对应性，而是基于公、私法本身的差异性。私法规范是考量平等主体之间的关系进行调整，公法规范是考量不平等主体之间的关系进行调整，这种差异性决定了其调整目的、保护利益和保护机制具有较大差异性。有些情形下甚至要分配给公权力主体更多法律义务，赋予公民更多的法律权利，遵守民法的对等保护其实反而是对公民权利保护不到位。因此，即便在公法规范缺位的情形下，公法主体履行公职都不应直接从民法典中寻求依据，而应当尽快完善相关公法规范或者从公法原则中寻求依据。一方面，我们应当防止“公权侵犯私权”；另一方面，我们也要防范“私法消解公法”。
四、包含了未来行政管理的立法任务
法治化是一个持续渐进的过程，民法典的有些规定开启了对一些重大社会问题进行法律调整的开端，却并未彻底完全解决这些问题。这些问题的解决需要进一步的法治化予以调整，推动其不断发展并予以根本解决。这种持续法治化的使命，很可能成为政府部门未来必须完成的立法任务。
比如，民法典第359条规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。住宅土地使用权的续期及费用问题，是社会普遍关注的重大问题。民法典的规定解决了自动续期的问题，却将续期费用的问题交由行政法规去解决。这实际上包含了未来政府管理必须完成的一项立法任务。
五、明晰了法治政府建设的重点工作
私法是对社会关系的第一次法律调整，而公法则是对社会关系的第二次法律调整，特别是实践中违法不当社会关系的法律纠正。也就是说，如果民法典对有些社会关系的第一次调整不到位，没有实现该法追求的社会秩序，则必然引发公法规范的第二次调整。所以，民法典规范所要解决的一些社会热点问题，也必定是法治政府建设的重点内容。
比如，民法典第1038条规定，信息处理者应当采取技术措施和其他必要措施，确保其收集、存储的个人信息安全，防止信息泄露、篡改、丢失；发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的，应当及时采取补救措施，按照规定告知自然人并向有关主管部门报告。该条规定的“向有关主管部门报告”，实际上就意味着在民法典对个人信息安全保护的规范第一次调整不成功之后，政府有关部门应当启动公法的第二次调整。因此，个人信息安全保护必然是法治政府建设的一项重点工作。
此外，民法典侵权责任编特别补充修改了一些与社会热点密切关联的规则，包括医疗损害责任、环境污染责任和生态破坏责任、饲养动物损害责任、建筑物和物件损害责任等。这些事项也正是政府进行社会管理和公共管理的重要内容，是新时代法治政府建设的重点工作。比如，民法典第1254条规定，从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的，公安等机关应当依法及时调查，查清责任人。
六、确定了政府部门特殊情形下的侵权责任
一般而言，作为公法主体的政府部门对外只是承担公法责任。但是，在民事责任主体难以确定、侵权状态难以恢复或者管理机关存在过失等特殊情形下，侵权状态将进一步恶化或者造成显失公正的法律效果，就应当由具有相关管理职权的部门来承担相应的民事责任。
在民法典中，有两个条文规定了政府部门的特殊民事责任。其中，第1234条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。该条规定了政府环保部门的修复责任。第1256条规定，在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，由行为人承担侵权责任。公共道路管理人不能证明已经尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的责任。该条规定的“公共道路管理人”为交通运输管理部门，因其存在一定过失，构成一定意义的不作为或者迟延作为，应当承担相应民事责任。当然，这种民事责任并不能替代或免除这些行为还可能引发的公法责任。
七、促进了行政执法和管理思维的转变
相较于《德国民法典》和《法国民法典》“以物为中心”的制度设计，我国民法典走向“以人为中心”的制度结构，是一个巨大的历史进步。比如，第16条规定了对胎儿权利的保护，赋予其民事权利能力；第188条规定延长诉讼时效期间为3年，扩大了普通公民的诉讼请求权；第187条规定民事主体的财产不足以支付的行政责任、刑事责任和民事责任的，优先用于承担民事责任，避免政府与民争利。特别是民法典人格权编，对互联网时代的种种人格利益都予以制度回应，更加体现了“以人为本”的法治理念。
这种理念必然促进政府部门行政执法和管理思维的转变。一方面，意味着执法部门要从“严格执法”为重心，走向“严格执法”与“文明执法”并重。另一方面，也意味着管理部门要从“严格管理”为重心，走向“严格管理”与“精准服务”并重。比如，民法典第1116条规定，当事人协议解除收养关系的，应当到民政部门办理解除收养关系登记。此类登记的法律目的和程序设计，应当是服务先行、管理随行。
毋庸置疑，在新时代坚持全面依法治国的总体布局中，民法典的颁布与法治政府建设两者之间将产生巨大的正向促进作用。一方面，民法典为广大基层干部推进法治政府建设注入强劲动力；另一方面，作为法治政府建设者的基层干部，也要为民法典的有效实施提供监督保障，并争当守法的模范榜样。广大基层干部要在两者互动中促进基层依法行政水平，引领、示范并保障普通民众普遍守法，走向真正和谐有序的法治社会，并最终建成有中国特色的社会主义法治国家。
